如果没有厘清这个问题，或者避开这个问题来谈行政决策法治化，就不可能对症下药而形成有效的制度体系。

[66]类似的做法，我们还可以在1976年《美国联邦行政程序法》（Administrative Procedure Act， APA）、1996年《葡萄牙行政程序法典》中得到印证等等。[66] 参见《日本国行政程序法》，载【日】室井力、芝池义一、浜川主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，第275页附录。

第（七）项主要对应的是行政收费，但是，和《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》类似，其将会以部门行政法的形式单独设定程序，并且早在2006年，其就已被列入全国人大常委会的立法规划。目录决策事项范围的选定，应该努力向独立的概念地位靠近，尽管目录制度本身并不是为了彻底解决概念缺陷问题，但至少应该努力提高自己独立的制度价值，而不是一味地对其他已经得以规范的行政行为进行重申。一般来说，各种行政学的教材，也都是按照这种逻辑加以编排的，单独列出行政决策一个章节，也十分常见。存有疑问的是，这一定义所说的对面临要解决的问题，究竟是何种类型的问题呢？倘若说行政机关拟要解决的问题是一个具体问题，即行政机关拟要决策的事项是一个具体行政行为的话，我们完全可以通过诸如行政处罚、行政许可等等之类的具体行政行为达成，而所谓的行政决策，无非是行政机关决定是否需要做出此类具体行政行为的一个环节，其只是一个中间行为。譬如，《广州市人民政府2014年度重大行政决策事项目录》总共规定了15个事项，但其中大部分事项都是制定规范性文件的决策要求。

很明显，这个定义是参考行政学的，参见徐文惠等著：《行政决策学》，中国人民大学出版社1997年版，第 2页。譬如，以《重庆市重大行政决策程序规定》为例，该规定尽管有长达40个条文，但实际上大部分内容只是就重大行政决策如何在行政机关内部运行所做的程序设计，诸如公众参与等外部性的程序要求，并不多见。四、对行政过程论补正思路的反驳 在理论研究中，还有一种唯日本行政法学名流盐野宏、藤田宇靖等教授为执牛耳者的理论，可能会成为重大行政决策的救命稻草，它曾经在行政调查的概念证立中被奉为圭臬，[39]现在，亦有研究者试图采取同样的路数，解答重大行政决策在行政法学概念体系中将会遇到的上述问题，[40]它就是在日本曾经盛极一时的行政过程论。

第八章、行政监督……。因此，按照这个逻辑，对于上述违法行为，法院当然没有加以干涉的正当性。在《广州市重大行政决策程序规定》眼中，所有重大行政决策行为的程序要求，是一模一样的。不过，换用行政过程论的方法，却恰恰可以得到相反的答案。

凡是已被调整的，就不是重大行政决策。认为材料不齐备的，应当退回决策起草部门补充材料。

重庆市人民政府令第189号，皆为地方政府规章。但是，重大行政决策合法性审查的权限，往往是由法制办的工作人员行使的，而即使是法制办的部门首脑（法制办主任），[37]在整个政府中也只是政府首脑的下属之一。（2）从对现行实践的观察来看，目录文本本身的发布具有临时性，它往往以一个年度为限，譬如上文提到的《广州市人民政府2014年度重大行政决策事项目录》。正因如此，在这一方法论主导之下，行政决策法治化的一个很重要的任务是将行政决策型式化为某种行政行为，再根据其行政行为型式化的情况加以行政法的调整，[44]但得到的结果，恰恰是最坏的，因为正如上文所述，在现有的行政行为体系中，重大行政决策几乎找不到自己的一席之地。

[65]又如，在1993年的《日本行政程序法》中，该法有第二章、对申请的处分、第三章、不利益处分、第四章、行政指导的分类。[55] 江利红：《以行政过程为中心重构行政法学理论体系》，载《法学》2012年第3期，第58页。日本早稻田大学法务研究课研究员储陈城为本文日文资料提供了翻译，两位匿名评审专家提出了十分有益的修改建议，在此一并致谢。[70]重大行政决策的目录制定者可以以未型式化行政行为为标准，选择只将未经法律规定的各种形式的行政行为纳入目录，从而一方面在决策环节上实现此类行为的程序法治化，达成依法行政之目标，另一方面彰显重大行政决策概念的独立价值。

[34] 立法实践中，以规范性文件对重大行政决策程序进行规定的，并不少见。因此，主张抛开重大行政决策的概念缺陷问题不论，以其他配套制度强制性地将其概念缺陷予以固化，从而解决其变动不居的天然弊端。

参见吴挽澜：《行政学新论》，幼师文化事业公司1990年版，第5-9页目录。因而，从本质上来说，为重大行政决策设置程序规范，等同于说是在为多个行政行为的决策过程设置程序规范。

[24] 2．刻意追求统一，盲目缩减程序，避开差异性的程序内容，只做原则性的程序设定，回避部分强制性程序要求。文章来源：《中国法学》，2015年第3期。但是，答案如果是否定的话，我们自当应该对其加以摒弃。[18]又如，《广州市重大行政决策程序规定》和《苏州市重大行政决策程序规定》在排斥条款中，明确将突发事件的处理剔除在重大行政决策的范围之外，[19]但《重庆市政府重大行政决策程序规定》和《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》却在例举条款中，明确将其收入在重大行政决策的范围之中。譬如，以公众参与为例，我国地方性行政程序规定几乎是将其作为必备程序，附加在所有重大行政决策之上的，包括制定规范性文件在内。[45] 陈春生：《行政法之学理与体系》（二），元照出版公司2007年版，第284页。

《苏州市重大行政决策程序规定》第3条第2款：提出地方性法规议案、制定规章和政府规范性文件，应对突发事件，按照有关法律、法规、规章执行，不适用本规定。这是因为，在我国，行政规章非但十分散杂，多级行主体都可以加以制定，[21]而且，制定规章的成本和程序要求也十分底下。

[60] 五、可行的替代性补正方案 因此，我们必须承认，重大行政决策概念本身的缺陷是无法回避的。[28] 熊樟林：《裁量基准制定中的公众参与——一种比较法上的反思与检讨》，载《法制与社会发展》2013年第3期，第24页。

毋庸置疑，这非但会使原有的制度效果大打折扣，而且也会增加制度实施的成本。一旦无法合拍，便会遭到唾弃。

[2] 但是，问题在于，重大行政决策究竟是一个什么样的概念？它究竟应该包括哪些内容？非但在我国行政法教科书上无法找到对应，同时从比较法的文献、以及国外立法文本中也找不到类似的表述，甚至于连法学院的研究者们，几乎也都回答不了诸如重大行政决策和行政立法究竟存有何种区别之类的问题？因此，作为一个学术概念或一种全新的法律制度，它的科学性究竟表现在何处，便需要做全面的检讨。[29] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第360页。本文认为，从对现有行政法学理论的观察来看，试图将行政决策强行塞入行政行为体系之中，并不妥当，原因有二： 1.如上，现有研究认为，行政决策作为一种重要的行政活动，是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为。譬如，《广州市重大行政决策程序规定》第5条指出本规定所称的重大行政决策是指由政府依照法定职权对关系本行政区域经济社会发展全局，社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项所作出的决定。

在德日行政法上，我们可以借用一个概念术语为其提供参考，这便是未型式化行政行为。此时所谓的行政决策，仍然是行政机关决定是否需要做出抽象行政行为的一个中间环节。

譬如，仍然以公众参与为例，尽管它在某些特殊的重大行政决策中无需要求，但实际上大部分的重大行政决策仍然是需要遵循的。（4）从我们的观察来看，现行目录制度所列举的重大行政决策事项，仍然是对既有行政行为的重申与复写。

[39] 周佑勇：《作为过程的行政调查——在一种新研究范式下的考察》，载《法商研究》2006年第1期，第129-136页。并且，十分有意思的是，即使在日本，重大行政决策能否借助行政过程论而成为行政法上一个独立行为概念，也不无疑问。

[62] 但是，如上所述，在行政法学上，即使给行政决策添加重大二字的限定词，意图压缩行政决策程序法治化的范围，我们可能仍然无法解决来自概念内涵、概念外延、概念应用三个方面的问题。有所矛盾的是，难道这些行为和本区域经济社会发展、公民、法人和其他组织之间的利益真的毫无关联吗？答案显然是否定的，无论我们从任何角度加以解读，这些行为都是符合第5条的，立法者将其排除在重大行政决策范围之外，只能说是立法者纯粹性的主观活动。[36] 譬如，《广州市重大行政决策程序规定》第20条：政府办公厅（室）应当自收到决策起草部门提交审议的材料后5个工作日内作出处理，认为材料齐备的，应当将决策草案送交本级政府法制机构进行合法性审查。[4]又如，立法者在地方行政程序规定中也多是规定：本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项……等等。

因此，如果严格遵循此类条款，几乎可以将例举条款中的所有行为，都排除在重大行政决策行为范围之外，而这显然不是立法者所想要达到的效果。譬如，《山东省行政程序规定》第24条：本规定所称重大行政决策，是指县级以上人民政府依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定：……(八)需要由横幅决策的其他重大事项。

但是，从对现行立法文本的观察来看，不容乐观，这主要表现为： 1．刻意追求统一，大胆设定程序，做整齐划一的程序要求，但实际上部分程序规范只具有特殊性，而不能适用到所有重大行政决策上。然而，需要指出的是，从立法技术上来说，意图为重大行政决策设定统一的行政程序，就需要提炼出多个行政行为决策过程的共同性内容，这非但需要客观上各类行为的决策环节真的存有共同性，同时还需要主观上具备超乎异常的抽象思维，要求立法者能够从繁杂的各类行为中，概括出它们同时需要的程序内容。

但是，十分不幸的是，对于重大行政决策这个概念，我国行政法学界在加以引进时，就没有摆正自己的态度，以致于其在各地已经颁布实施的地方行政程序规定中落地生根，十分泛滥。此类处理虽然的确在统一行政程序上有所推进，但实际上其所设定的程序，都只是对政府内部行政过程的成文化，并不具有太大的法律意义。